纪芳:乡镇体制正在变得日趋悬浮和高能耗

　近年来，乡镇基层的事情越来越多，压力越来越大，基层治理的生态环境发生巨大变化，并推动着乡镇体制的转型。不同于以前的简约型体制，当前的乡镇体制正在变得日趋悬浮和高能耗，乡镇工作越来越脱离乡村社会的现实基础，同时伴随乡镇体制扩张而来的运行成本也越来越高。

　　乡镇体制扩张

　　A镇是鄂东南地区的一个普通农业乡镇，总人口四万左右，但常住人口不到两万，大部分人都外出务工。同时在教育城镇化的驱动下，当地农民只要有条件的都到县城买了房。与很多中西部农村一样，当地农村的老龄化与空心化也非常明显。但伴随乡村社会的“收缩”，乡镇体制近几年却出现了明显的扩张趋势。

　　最近五六年，A镇的工作人员逐年增加，从之前的三四十人增加到五六十人，新增的主要是聘用人员。“以前（2016年左右）每个办公室只有两个人，年轻人屈指可数，主要是老同志，聘用人员不到十个，现在每个办公室的人都增加了，聘用人员有二三十人。”

　　还有少量的新增人员是因为乡镇增设机构，属于“体制内”人员。与以前相比，乡镇的机构编制也在隐性扩张。近几年，很多乡镇都新设了退役军人服务站、应急办以及执法中心等单位。新增机构多是因为上面的任务要求，而非乡村社会的内在需求。

　　乡镇体制扩张的直接原因是乡镇的事情变多了，各种新的任务要求铺面而来。以农口为例，以前只有两三个人，现在有八九个人，主要是因为农业领域的事情大大增加。尤其是提出乡村振兴以后，厕所革命、人居环境整治、产业发展以及荒地整治等，这些都是新增的重点任务。另外，纪委以前只有一个人，现在也增至六个人。

　　乡镇干部年轻化

　　伴随乡镇体制扩张，乡镇的人员结构也在经历“大换血”，乡镇干部年轻化已经成为乡镇体制的普遍趋势。

　　随着年轻人的大量输入以及一批老干部逐步退休，A镇的干部结构已经完成新老更替，年轻人占一半以上。乡镇书记40岁左右，其余的乡镇领导大部分是30多岁。60后、70后加起来不到10个人，80后几乎“断层”，大部分是90后尤其是95后。小刘91年出生，2014年以大学生村官的身份参加工作，后来通过选调生分到A镇，一直工作到现在，目前是农办主任，自认为已经是乡镇的“老同志”了！

　　乡镇干部年轻化带来以下几个方面的影响和变化：一是乡镇的流动性加剧。年轻干部一般具有较强的事业心和晋升预期，当乡镇难以满足其发展预期时就会通过流动来寻找新的发展机会。在A镇，35岁被视为“副科线”，如果35岁没上副科，机会就非常渺茫了。年轻人大量流入意味着乡镇的职业竞争更加激烈。A镇近五六年内已经走了10个左右，几乎每年都有人离开，小刘已经成为年轻人里年纪最大的了。干部流动在增强乡镇活力的同时也可能带来工作“断层”问题，毕竟乡镇处于最基层，乡镇工作的开展需要经验积累以及一些地方性的关系网络，后者很难在短时间内获得。

　　二是乡镇干部之间的关系疏离化。A镇一位90年代参加工作的老干部表示，“原来大家一起工作的时候就像一家人一样，非常熟悉，现在很难，我们跟新来的年轻干部没话说，从来没说一句话的有几个”。这种关系的疏离感不仅发生在年轻干部与老干部之间，甚至年轻干部之间也是如此。那种亲密的熟悉感只发生在少数人之间，大部分干部之间只是一种纯粹的工作关系，很少有工作以外的交流与互动。

　　三是对乡镇工作能力的影响。乡镇基层最主要的能力要求仍是群众工作能力，即与群众打交道、处理群众问题的能力，需在长期与群众互动的过程中习得。年轻干部的优势是政策执行能力较强，但群众工作能力相对较弱。年轻干部固然可以通过学习逐步掌握群众工作方法，但需要一定的时间成本。当干部年轻化成为乡镇干部的主导结构时，必然不利于乡镇工作的顺利开展。

　　总体上，当乡镇干部都变成年轻人，伴随年轻化而来的流动性、去乡土化以及关系疏离等，将从根本上改变乡镇体制的运行模式，使乡镇体制与乡村社会逐渐分离。应合理设置乡镇年轻干部的比例结构，充分发挥干部年轻化的优势，而不是让年轻化成为乡镇体制的短板。

　　乡镇工作：“没有意义的忙碌”

　　最近几年，乡镇的工作任务可谓与日俱增，乡镇干部连轴转，忙得不可开交，但鲜有干部从中获得意义感和成就感。一位老干部直言，当前乡镇工作不仅事情多、不好做，而且压力大，甚至想“提前退休”了！

　　A镇当前的几项主要工作包括产业发展、创建全国卫生乡镇以及共同缔造，另外还有农村人居环境整治、抛荒地整治、发展新型集体经济、厕所革命等任务，几乎每项工作都很难做。以创建卫生乡镇为例，上面要求村里不能乱堆乱放，一些老人在院子里堆东西，乡村干部去收拾，群众不配合，认为没有意义，但上面要检查，乡镇没办法，必须去搞，而且每个湾子都要搞，因为每个月都要检查，而且不知道上面会到哪个湾子，临时突击根本不行。乡镇干部无奈地说，“群众把垃圾扔到沟里，一点办法都没有，还要去帮他捡起来！”更荒唐的是，创卫里有一条要求是山上坟头祭祖插的花也要拔掉，理由竟然是“不环保”！乡镇干部很是头疼：如果拔了，群众肯定有意见；不拔又不符合创建要求。

　　创卫工作除了搞环境，还要做宣传。但宣传就要花钱，包括宣传标语、广告牌、横幅以及墙绘等。“上面要宣传，又不给钱，宣传不合格就扣分，为了那一分两分要花一两千去搞。花那么多钱搞宣传，谁看啊，有意义吗？浪费钱！”很多广告牌，头天刚做好，第二天就被破坏了。

　　既然创建卫生乡镇成本高、难度大而且没有意义，那么，A镇为什么要做卫生创建呢？创建卫生乡镇真得很重要吗？“我不知道重不重要，但别的乡镇都创了，你们创不创？不管什么时候创你总要创啊。别人搞得时候你可以不搞，现在别人都搞完了，你搞不搞？”这种情况下，要不要创建已经不是乡镇的事了，而是县级政府的事，A镇创建将影响到整个县级创建的荣誉。

　　实际上，当前最折腾的还是农村环境卫生工作。因为涉及农民的思想观念，而且与农民的生产生活方式不匹配，难度尤其大。一些乡镇干部也认为这些工作不太符合农村实际，而且也不能从根本上解决什么问题，“木柴堆在那里美不美观不重要，但这就是农村啊，非要把农村搞得跟城市一样有什么意义？”

　　在这些农业型村庄，环境卫生是无关紧要的。表面上看是在帮助农民“创造美好生活”，但实际上农民很清楚他们需要什么。长此以往，群众自然认为乡村干部只做一些虚头巴脑的事情，并不关心和解决群众真正急难愁盼的问题。一位老干部深有感触地说：“原来乡镇与群众的关系是融合的，虽然群众会反感，但乡镇的工作接地气。现在的干群关系是我们搞我们的，他搞他的。”

　　“负重前行”与体制悬浮

　　当前，在自上而下的任务高压下，乡镇体制普遍呈现出一种积极运转的状态，“发展”成为乡镇治理的核心话语。这种“发展”不仅体现在经济层面的产业发展，还要求在社会治理领域积极改善农村的环境面貌。这种外部驱动的发展要求给乡镇带来了两个方面的强压力：一是考核问责压力。伴随任务结构的改变，上面对乡镇基层的考核方式也随之变化，考核的频率更高、指标更细、范围更广，考核后排名通报约谈常态化。以前，工作压力主要在领导身上，现在任何工作都责任到人，所以每个人都有压力。二是财政压力。“发展”意味着要做事，做事就要花钱。同时，伴随任务增加而来的体制扩张意味着乡镇体制的运行成本也在逐步增加，乡镇的开支也就越来越大。但绝大部分中西部乡镇的财政能力都是非常薄弱的，最近几年的项目建设已经使很多乡镇入不敷出了。A镇去年开始出现工资发放困难的情况，甚至面临负债风险，目前已将“保运转”放在首位。

　　总体而言，当前的乡镇体制越来越悬浮于乡村社会。这不只是说乡镇的工作与农民的现实需求脱节，更重要的是，这些自上而下的、不符合农村实际情况的任务要求正在重塑一个与乡村社会结构脱嵌的乡镇体制。新的乡镇体制虽然也通过各种政策任务进入乡村社会，并与群众发生互动，但本质上是一种“表面性关联”。无论从乡镇干部还是从乡镇工作来看，都是游离于乡村社会之外的。如何破除乡镇体制悬浮、让乡镇能够立足乡村社会实际来执行国家的政策任务是当前乡村治理的一个重要挑战，这将从根本上制约着未来的乡村治理有效与乡村治理现代化。

纪芳 · 2024-02-25 · 来源：新乡土公众号