桂华：破解形式主义，为基层“高能耗治理”解锁

       在不同时期，各级政府在党的领导下低成本开展工作，是确保事业顺利推进的重要保障。然而，近年来各级工作中却出现了高能耗的趋势。高能耗治理不仅表现为正常工作的开展需要消耗更多的资源，而且在正常的工作之外还出现了各种不必要的工作附加，使得治理体系出现了成本膨胀。

　　以基层工作为例展开分析。

　　一、基层高能耗治理的表现

　　表现一：形式主义及其带来的基层“认真应付”现象

　　现代科层组织运转包含了形式化的成分，如运行方式的规则化、运转过程的程序化、事务解决方式的规章化。形式化、标准化、规则化是复杂治理体系运转的必然。不过，当这些形式化因素超过了必要的限度，变成对工作本身的干扰时，就变成了形式主义。

　　形式主义在基层有很多表现。基层对待这些形式化的要求，有两种办法：

　　第一种是“应付”，即通过走过场、转发文件、拍照留痕等表面方式来完成形式化的工作。这些“应付”行为本质是敷衍塞责，是用了形式主义去对付形式主义。

　　第二种是“认真应付”。即一些地区对待上级下达的形式主义要求之后，明知道不合理，却也投入大量人力物力去完成，将“应付”变成了“认真地应付”。“应付”也要花费资源，“认真地应付”更是造成了资源消耗。

　　最典型的“认真应付”是，工作做的少、宣传却投入很多，主动创建，PPT做的很漂亮。据说将汇报工作的PPT做的漂亮，已经成为基层最重要的一项业务素质。一些地区和部门，已经开始花钱向“第三方”购买PPT制作业务和项目包装业务。

　　表现二：高标准严要求及其带来的“悬浮化的内卷”

　　显然，当前各级工作都很忙。其实，不只是基层政府部门很忙，几乎所有与行政或公共事业相关的单位都很忙。比如学校。如网上曝光的中小学承担了大量教学之外的行政工作下派，高校中的各种评估也是。

　　从乡镇一级来看，东部地区的乡镇一直比较忙碌。这是因为东部地区在过去几十年的城镇化工业化中承担了更多的发展任务。中西部地区的乡镇在取消农业税之后的一段时期内工作较为轻松，但近年来中西部地区的乡镇工作也变得忙碌。其中，最为忙碌的扶贫期间的工作。在中部某地调研，碰到曾担任过乡镇扶贫办主任的年轻干部，脱贫攻坚期间经常加班，有时住在乡镇几个月不回家，最后与妻子离婚。

　　脱贫攻坚、疫情防控这类十分火急的工作基本结束了，但是，乡镇又开始又面临了其他的中心工作。包括人居环境整治、耕地非农化非粮化整治、安全生产管理、秸秆禁烧、卫片图斑核查复垦、冬闲田复耕、防火宣传，等等。

　　当前，乡镇忙碌主要是自上而下的工作任务下压造成的，不仅上级下压的工作越来越多，而且上级部门对每一项工作都提出了高要求，相当一部分工作直接由组织部门或纪检部门牵头完成，几乎所有的工作都附带着考核、督查和问责。越来越多的工作任务，与越来越高的工作要求，使得乡镇不仅忙碌，并且主要是对上忙碌。不过，这些主要对上忙碌的工作，很多并不是从基层群众的实际出发。

　　当基层工作忙碌主要是完成上级任务和回应上级高标准要求，并且这种高标准的要求脱离实际情况时，基层的忙碌就变成与群众没有关系，这样的高标准严要求虽然让基层工作忙碌，却是浮在社会需求之上，即出现了“悬浮的内卷化”。

　　表现三：伴随着行政积极化的干部消极行为

　　随着各项管理技术使用与升级，如考核指标的细化、跨级督查与暗访的常态化、事后问责的严格化等，使得基层上下级间的行政命令更加畅通。前几年在某地看到正在推行一套干部工作状态的评估系统，由某互联网大厂提供技术服务。

　　这套系统的主要功能是，将每项县级下达的工作都录入系统，按照流程和环节分解，具体到每个部门和每个人，每项工作的每个节点都清晰设定。一项工作从启动到完成，到最终的满意度考核，都在系统中清晰显示。这些不同节点汇聚起来，就构成了每个部门的每项职能的完成情况，也汇聚成为每个干部的工作完成情况。最后，通过十分复杂的算法和工作流程设置，形成对每个干部实时工作状况的评价，即干部工作指数。

　　理论上来说，通过这套系统，县级主要领导可以清楚了解每个乡镇、每个单位甚至每个干部的工作“状态”。每个部门和每个乡镇的领导，也可以实时了解每个干部的时刻工作状态。这是一种二十四小时、全天候、全覆盖、全流程的工作检测系统，也是一套干部监管系统。

　　这种管到个人、管到每一时刻的技术系统，会让行政体系变得无比“积极”。

　　从体系运转来看，越来越多的行政任务下达，反映基层政府正深度地介入基层社会秩序和农民生活。

　　在行政体系内部，工作下达之后，体系内部的考核监督也跟了上来，基层干部尤其是乡镇在几乎所有的社会事务上，都承担了“兜底责任”。在整个行政系统中，处于末端的乡镇基层存在“权责不匹配”现象，即责任大、事情多、权力和资源少。乡镇被要求承担“兜底责任”和“属地责任”，但是乡镇很多时候又兜不住。

　　为了督查乡镇不计代价的完成工作，也是某些部门为了提前划清责任，就在任务下达之后采取督查问责下。上级部门试图通过强化自上而下的管理监督，来要求基层完成“不可能完成”的各种“兜底责任”。

　　这种高要求和强管理，最终转化为乡村干部个体的施压。正如乡镇干部所说的：“很多工作会被县里问责，没有完成要问责，完成不好要问责，出来问题要问责，事情做完终身负责。”

　　高度积极的体制和行政，会给身处集中的基层干部带来巨大压力。在此背景下，乡村干部出现两种表现：一种是不承担主要责任，不触碰矛盾，避开真正急难险重的工作，也是在很多基层干部身上表现出的主动边缘化或“躺平”。另外一种是承担主要责任的乡村干部，为了完成上级任务投入大量精力和资源，他们对于工作很多时候也是在被动应付，很多工作行为缺乏内在热情。

　　表现四：积极政策带来的群众客体化和消极化

　　曾到某地调查，经过脱贫攻坚的大量政策投入，当地农村基础设施条件大为改观，纳入脱贫的农户也享受到诸多帮扶政策。令人奇怪的是，经历脱贫攻坚之后，乡村干部与农民的关系似乎变得更加疏远，乡村两级的组织动员能力似乎也在下降。并且，这种情况越是在脱贫重点村就越突出。

　　村干部举例子：某一年春节前下大雪，为了方便群众拜年走亲戚，村干部号召村民出来扫雪，结果很多农民都不响应，不仅村里公共道路上的雪没有人扫，不少农民门前的雪没有打扫。访谈中，村干部感叹说：“过去是说各扫门前雪，现在是门前雪都不扫了”。村干部解释说，农民是等着公家来扫。

　　农民号召不动，乡镇或村里又担心出现安全事故，担心老百姓万一摔伤了找村里要“补偿”，因此，就集体花钱请推土机扫雪。

　　村干部还举了其他的例子。比如，夏季暴雨之后，一些农户的房屋出现裂缝，村干部不仅要主动排查，还要督促村民及时修复。有些村民自己觉得不碍事或是不愿意修复，村里得想办法帮助修复。久而久之，一些农民凡是出现门前积水或是房屋裂痕，就主动拍照在微信群里@村干部，问是否有相关的解决政策。

　　近年来，国家向农村投入大量的资源，各项支农惠农政策带来了乡村面貌的改善。不过，这些积极政策，却又带来了干群关系的变化。

　　观察来看，不少脱贫重点村在政策实施过程中出现矛盾的直接原因是，很多地区早期是按照上级下达的任务指标来确定贫困户。在某地调查，脱贫重点村的贫困户比例是非重点村的三倍左右。结合实际来看，同一个乡镇不同村在基础条件、文化条件、资源禀赋都十分相似，村与村之间存在绝对差异并不大。

　　脱贫攻坚期间，县一级进行了财政资金的统筹整合，一些实际条件差异不大的村，被纳入脱贫重点村之后，投入了大量的资源，村庄建设的高大齐全。一些非重点村的基础设施出现了落后，群众意见大。

　　具体到村庄内部，脱贫户也存在识别偏差。很多地方做了“回头看”的工作，例如，有些地区剔除了一部分的“硬伤户”，还有一些地区将一部分农户定义为“稳定脱贫户”。

　　由于在一些村与村之间、农户与农户之间不存在绝对的收入断裂带，再加上政策本身的力度很大，就使得群众内部出现了政策性不平衡，进而影响了群众的心态。

　　近年来国家还实施了其他方面的惠农政策。政府以行政手段为农民提供公共服务，还有些地区利用财政资金打造亮点，结果就出现了政策积极实施带来的农民心态消极，出现了“干部干、农民看”。

　　表现五：“长线工作短线化完成”及其带来的资源浪费

　　国家从全局和战略高度上推进乡村工作，如提出了乡村振兴二十字方针。很多基层工作属于基础性的。这些工作经过部门转化后，通过行政体系向下传达，最终就变成了行政任务和工作指标。

　　比如，农业农村现代化作为全面建设社会主义现代化强国的一环，在促进社会发展和维系社会稳定中发挥十分重要的作用。国家对于全面建成社会主义现代化强国做了长期安排。这种战略性要求，也就决定了农业农村现代化的过程性、长期性和复杂性。

　　但是，作为战略推进的农业农村现代化变成部门工作之后，在各级工作开展中变成了指标化的推进。一些部门出台农业农村现代化标准，规定了农业、农村、农民的各种指数。问题在于，我国现代化的任务不仅长期而艰巨，而且全国各地的情况十分不一样。例如，中西部地区作为人财物流出地区，与东部地区作为人财物流入地区，所面临的“三农”问题、乡村工作的重点难点和矛盾点，都是十分不同。

　　条线部门试图用“一个标准管到底”、“一把尺子量到底”，本质都是用行政管理替代了战略规划，带来的结果是：严标准和指标考核与基层实际的不匹配，扰乱了基层工作的规律性。

　　国家所做出的战略规划，经过条线部门工作传递，下达到基层之后，一是变成了指令，二是变成了指标。在指标和指令的背后都配套了考核和排名。基层对标对表地完成各种工作，长线工作短做，基层出现了各种形式的“短平快”。

　　站在基层看，各种指标任务不仅要完成，而且要将工作成果和工作过程变的“看得见”。用群众的话说就是做“眼皮子上的工作”。比如，将乡村建设变成立面改造、集中资源在公路沿线打造景观示范带、将工作包装成为项目、打造亮点、创建经验等。这种短线化的工作完成方式，造成了政策目标偏移和资源的浪费。



　　二、基层高能耗治理的“锁定”逻辑

　　针对形式主义、官僚主义和基层负担过重问题，中央已经实施了整治工作。观察来看，一些治理形式主义和减轻基层负担的工作安排，到了基层又变成了新的形式化要求。基层治理体系高能耗运转，不仅体现为体系运转过程消耗了人力物力，而且存在锁定逻辑。这使得自上而下的减负工作安排到基层时，变得落空。

　　高能耗的基层治理体系，存在如下锁定逻辑：

　　第一、上下级之间的锁定。身处体系之中的工作人员，都了解形式主义的害处，他们开展工作也深受形式主义妨碍。然而，工作到了具体部门和人员手中时，他们又参与了形式主义的制造。这就意味，形式主义不能从经手人员的主观意图上去解释，而是要放在体系运转中剖析。

　　站在乡镇工作实际来看，当前最大变化是，乡镇工作主要变成完成远距离安排的任务。如国土部门安排的土地管理工作、住建部门安排的危房排查工作、应急部门的安全隐患排查工作、环保部门安排的秸秆禁烧。这些越来越多的上级任务安排，使得乡镇工作从回应农民和实施本级规划，变成了落实长距离的任务下达。

　　这种远距离的工作安排要落地，必须要配套一整套远距离的管理体系，使得基层按照上级要求开展工作。因此，乡镇工作内容的变化，带动了整个体系中上下级关系的变化。

　　过去，县管乡，市管县，现在很多地方开始推行由省直接考核县，市直接考核乡镇。年前在某地调研看到，针对若干中心工作，当地采取对全市一百多乡镇的直接考核排名。期间，也观察了两个省份乡村振兴方面的工作方案，这两个省都采取对全省所有县直接考核的工作推进办法。这种跨级直考，是强化远距离管理的一种手段。

　　远距离考核毕竟会存在多个层级，也存在考核指标与实际情况的巨大差异。基层回应这种远距离考核，所付出的成本要比近距离考核高。这是因为远距离的上级，更不容易了解基层真实情况，因此，就对基层工作提出了更高的形式化要求，基层不仅要完成工作，而且要对完成工作提供自证材料。

　　远距离的管理不仅更加形式化，而且还存在负向迭代的逻辑：在初期考核指标不细、管理规则不严的情况下，基层可能对上级的工作布置采取应付，基层敷衍行为会激发上级提出更高的考核标准和工作要求，进而使得基层不容易应付。在一些形式化工作上出现了从“真应付”到“认真应付”的转变。

　　长距离管理由于存在更大的上下级博弈空间，就使得整个工作完成过程出现了监督与反监督的连锁反应。监督要付出成本，反监督也要付出成本，为了解决反监督的进一步监督，就造成了更大的成本消耗。

　　在长距离管理体系中，因为博弈空间过大，会造成的层级之间的更加不信任，这也使得“大兴调查研究”作为一种工作方法很难被运用。

　　第二、部门工作的锁定。当前，各部门在提出工作要求时，流行着“举一反三”的说法。“举一反三”可做两种理解：第一种是吸取经验教训，推动下一步工作更好的开展；第二种是提高工作标准、扩大工作要求。

　　在整个体系中，条线部门是按照业务职能设置的，业务工作属于具体工作，具有专门性和技术性。各级党委政府是决策机关，理论上来说，业务工作要服务党委政府的中心工作安排。

　　当前，基层工作出现了条线工作和业务工作“中心化”的趋势。站在乡镇看，每一个条线部门都参与考核，每项业务工作都有县级分管领导，乡镇必须积极回应部门安排的工作。

　　结果是，乡镇工作被自上而下的众多部门工作牵引。问题是，部门工作是业务性和局部性的，而乡镇需要做出整体决策和回应农民的实际需求。部门工作中心化使得党委政府的职能变得“碎片化”。

　　而站在县级部门本身来看，县级部门的工作任务又来自于上一级的安排。县一级同样存在着条线工作中心化的趋势。放在一起看，这显示整个条块关系的变化。

　　之前，各级工作以块为本位，条线工作下达之后，要接受乡镇党委政府的统筹安排，条线部门所提出的要求会被各级转化。当前，条线工作中心化之后，不仅一些垂直管理的条线部门权力增大，而且那些双重管理的条线部门也具有了指挥权，各级工作出现了“乘数效应”。

　　用公式形式来表达条块关系变化，及其带来的基层工作压力飙升：

　　公式A.以块为本位的工作方式：党委政府统筹工作=条线工作÷多层级

　　公式B.条线工作中心化：基层工作任务=多条线X多层级

　　当前基层负担重是因为，不同的条线部门基于扩大权力或是避免责任的逻辑，会相互竞争基层治理资源，每个部门都强调业务工作的重要性，使得部门工作变得越来越多。

　　除此之外，条线下达任务时，下级部门存在上浮指标的冲动，出现加码或是要求“举一反三”，使得条线工作又在传导过程中被层级放大。最终就出现了多部门与多层级的相互强化，使得基层负担剧增。

　　第三、技术手段锁定。调研中看到，某地建立了一套应急管理系统，可实现对整个体系的调度。比如，发生台风之后，根据台风的行经路线，对沿线县乡村各级进行统一指挥。这套应急系统可临时调度资源，也能够监测基层实时工作状态。有一次，台风即将到达某地前，上级应急指挥部通过摄像头发现有群众在河里游泳，基层没有及时做好疏散，就将指令和通报下达到乡镇。各种先进的技术手段正在渗入整个治理体系，并改变各级工作方式。

　　以信息技术为代表的技术工具渗入治理体系，存在两种形式：第一种是为基层干部赋能，比如群众通过手机APP办理事务，乡村干部直接从系统中审核，不需要面对面对解决，减少了人力消耗；第二种作为监督手段，强化对基层干部的管理，比如前面所提到了一些地区推行的干部工作状态考核系统。

　　第一种形式的技术运用减轻了基层工作压力，第二种形式的技术运用加重了基层压力。当前，两种形式的技术手段都在快速的增加，放在一起来看，第二种形式的技术运用所带来的负担增加，远超过第一种形式技术运用带来的便利，使得基层整体上出现了负担加重。

　　以强化监督为目的的技术手段，极大地增加了上下级之间的不平衡。以信息统计为例，在传统的纸质办公时代，上级部门负责汇总下级上报的信息，在处理表格上，上级部门的工作负担是下级部门的加总。因此，上级部门谨慎对待每一个表格下发，也十分重视信息填报的严肃性。

　　进入无纸化办公时代之后，上级部门通过电脑很容易制作表格，而每一个表格都需要基层填报数据。上级的工作几乎是无成本的，而下级收集每一条信息都要消耗精力。这种技术手段的运用，让上级下发表格变得随意，进而使得基层负担严重加剧。

　　从基层实际来看，由于需要填报的表格数不胜数，乡镇接到任务之后，进一步分解到村级，时间长了，村干部也会丧失耐心，随意填报表格，数据统计变得敷衍。

　　总体来看，大量的技术治理手段都是由上级部门推动使用的。上级部门在推动技术治理手段时，首先是从方便本级工作和强化本级权力出发，并且各个部门分头找技术供应商，各个部门的系统又不兼容，各种技术手段都针对基层，使得基层工作“被困入了系统中”。

　　技术治理手段必然是形式化地对待工作，在技术系统中，所有基于实际情况所做出的特殊行为，都被自动排除在外。被技术系统捆绑的基层工作，实质是用预先设计的指标指令代替实际工作过程，用机器管理替代面对面的工作协商，将基层群众工作变成了非人格化的程序演绎。

　　技术系统一旦形成，反过来会让引入技术手段的人丧失了主动性，结果就出现了手段对目标的替代。

　　第四、地区之间的锁定。当前基层工作存在两个前提性变化：

　　第一是经过改革开放以来的发展，我国不同地区出现了巨大分化，尤其是东部作为人财物流入地区，与中西部地区作为人财物流出地区，所面临的基层工作条件十分不同。

　　第二是自上而下的国家治理现代化推进，强化了政策的贯彻力度，使得各地基层工作面临着相似的政策要求和相似的工作内容。这样一来，就出现了国家治理同一性与基层情况特殊性的张力，在政策上反映为执行标准严格与基层因地制宜之间的矛盾。

　　总的来看，东部地区基于基层财力的相对雄厚，对于政策的执行能力更强，各项基层工作指标完成的更好。东部地区主动投入资源打造基层工作经验，进行工作方法创建。这些基于地方特殊性总结的工作经验，被政策吸纳之后，牵引了中西部地区的工作开展。

　　以农业政策为例，东部地区虽然在全国农业中不占主要比例，并且“三农”问题在东部地区也相对不突出。然而，东部地区却创建了不少供中西部地区学习的“三农”工作经验。

　　在很多基层工作上，东部地区也面临着形式主义的压力，东部地区通过增加财力投入、扩张基层组织、聘请第三方、花钱购买服务等方式，来回应上级工作要求，认真地对待一些形式化的要求，使得基层工作在很多方面出现了“认真的应付”。认真完成的形式化工作不仅消耗了东部地区的资源，而且还作为经验被其他地区学习，加剧了中西部地区的资源紧张。

　　第五、“小概率事件”锁定。当前基层工作的重要内容之一是应对突发事件和防控风险。并且，在工作理念上发生从事后化解为主向事前防范为主的转变。

　　一些地区创新“枫桥经验”，搭建县乡村“横到边、纵到底”的网格体系，试图及时发现各种风险萌芽。“枫桥经验”作为一种社会治理方法，精髓是发挥群众和社会的力量，鼓励自下而上地解决问题，以此来降低治理成本。“小事不出村、大事不出乡、将矛盾化解在基层”，是指在对事情和矛盾分类的基础上，将群众能够自行解决的问题优先留给群众解决。

　　在实际操作中，一些地区将“小事不出村、大事不出乡、将矛盾化解在基层”变成了“小事不准出村、大事不准出乡、必须将矛盾化解在基层”。这就丧失了“枫桥经验”的辩证性，将“枫桥经验”变成了形式主义和机械论。

　　在推进治理体系和治理能力现代化的过程中，基层社会在发生快速变动，各种摩擦和矛盾必然存在。如果机械规定“小事不准出村、大事不准出乡”，不仅丧失了“枫桥经验”的本义，还会造成基层矛盾被人为掩盖，封死了社会安全阀。

　　从基层工作开展本身来看，仅从形式上防范风险，不仅不可能完全消除原本存在的社会摩擦，而且还会极大地提高社会治理成本。比如，前一段时间公众讨论的中小学生课间得不到休息现象，很大程度上是与学校承担的防风险压力有关。

　　防风险压力使得基层工作变得繁琐而平庸，心累。



　　三、为治理体系“降能耗”

　　打破基层治理高能耗，只针对现象还不够，关键是要打破基层治理体系的高能耗锁定。可从如下方面着手：

　　第一、减少上下一般粗的工作下达，采取分层分类治理。

　　以“三农”工作为例，一些涉及安全稳定的关键工作，要强化自上而下的统筹管理。还有一些属于业务工作、具体工作、或是群众日常生活领域的工作，这类工作应当采取以基层为主的工作方式。国家提出大的政策指引，基层探索因地制宜的工作办法，尽量少地采取“一杆子到底”的工作方式，考核指标宜粗不宜细，对基层干部采取事后监督为主，将容错纠错机制真正落实。

　　第二、合理定位乡村工作目标，区分长线工作与短线工作。

　　总体来看，经过一段时期的惠农政策投入，当前乡村面貌已经大幅度改善，基层出现的矛盾主要以日常摩擦性矛盾为主。在此背景下，乡村工作做好长线工作与短线工作的区分，避免基层出现体制过热。其中，长线工作要慢慢做、持续做，久久为功；短线工作要简约做，减少加码，少全域排名考核，减少浪费。

　　第三、回归条线工作定位，减少部门工作中心化。

　　部门工作中心化使得基层出现了“中心工作泛化”。基层要面对的条线部门、工作领导小组、综合考核与专项考核众多，中心工作泛化使得工作失去重心。要理顺条块关系，发挥各级党委政府的统筹功能，使部门工作变成业务支持。在乡镇一级，做到“乡镇吹哨、部门报到”，而不是“部门吹哨、乡镇报到”。

　　第四、区分小概率事件性质，把握乡村社会的整体形势。

　　总体上看，当前乡村矛盾主要集中于群众日常生活的小事领域。这类矛盾可鼓励群众自己解决。避免基层工作被“小概率事件”绑架。一些矛盾发生后，要进行科学研判，区分是偶发事件还是倾向性问题，进而对不同性质的事件采取不同的合理化处理方式。

　　第五、合理对待基层工作创建，避免不必要的形式主义。

　　在各种考核，创新创建一般属于加分项，基层因此投入大量资源进行创先争优。实际上，真正的工作经验一定是从切实回应群众需求中得出的，过多地关注创建，反而不会产生好的工作方法。所谓“文章自天成、妙手偶得之”，各级各部门真正从本级工作出发，努力“做最好的自己”，就会源源不断地会产生各种有益工作经验。这些工作经验被归纳总结，再试点推行，就变成了从实践中回到实践中的科学决策方法。脱离群众和脱离实践的工作创建是形式主义的表现，在工作考核中应当减分而不是加分。

　　第六、减少简化要求，真正减轻基层负担

　　将减轻负担本身作为目标，不将减轻负担与激活基层干部干事创业直接挂钩。观察发现，负担重是抑制基层干部积极性的直接原因。真实地将基层负担减轻了，基层才有可能会焕发出内生的积极性。也就是说，不能一边减负，一边又提出更多的工作要求。减负本身就是目的。只将减负本身当做目的的减负，才能够真正实现负担的减轻。

　　2024.1.29，桂华


桂华 · 2024-02-06 · 来源：新乡土微信公众号